中國的戶籍制度，并不是字面上的“戶籍管理”或“戶籍登記”，它更重要的指向在戶口遷移、戶口準入、農(nóng)轉(zhuǎn)非的戶口審批。由于這種戶籍管理的長期存在，進而在城鄉(xiāng)分治的行政建制基礎(chǔ)之上逐步形成了城鄉(xiāng)隔離的二元社會。

　　60年來，這種僵化的、強制性分類的戶籍管理，就像一道不可逾越的鴻溝，把中國人分隔在物質(zhì)文化懸殊的兩個“世界”。不同世界的人，便有不同的身份，不同的地位，不同的命運。戶口也因此成了與國人的社會生活息息相關(guān)的特殊證件，每個人的出生、上學、就業(yè)、參軍、結(jié)婚、遷徙……無不受到戶籍制度的制約。

　　即便在實施住房商品化、福利貨幣化、保障社會化的過程中，不同省區(qū)、不同市縣之間不協(xié)調(diào)、難銜接、條塊不統(tǒng)一的情況仍普遍存在;面對城市就業(yè)的嚴峻形勢，一些省份采取措施限制甚至排斥農(nóng)民工進城，形成了城鄉(xiāng)勞動力有別的就業(yè)體系;人們在思想上還依然存在著城里人優(yōu)于、高于鄉(xiāng)下人的觀念等等。

　　其實市民抑或農(nóng)民，只是一種職業(yè)或居住地的標識，本不應(yīng)存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。戶籍改革最大的難題，就在剝離附加于戶籍之上、差異巨大的公共福利。一言以蔽之，戶籍制度改革的指向，首先就應(yīng)指向還原“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法原則。平等權(quán)作為一項自然權(quán)利，與自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)并稱為三大基本人權(quán)。中國要建設(shè)法治國家，戶籍制度也應(yīng)、且只能建立在這三大基本人權(quán)的基石之上。

　　而30余年來，戶籍制度改革之所以走走停停，就因為“平權(quán)”問題總無法逾越。在一些地方性的戶籍改革試驗中，“藍印戶口”、“紅本戶口”、“綠本戶口”等不一而足，不同性質(zhì)和不同形式的戶口不斷出現(xiàn)，這些改革的共同點就是：不同的戶口本，不同的權(quán)利保障。也因此，戶籍改革問題始終未見實質(zhì)性的突破，二元戶口管理體制在事實上成了一個難以逾越的“雷區(qū)”。

　　與政策的改變與推動相比，舊二元結(jié)構(gòu)所造就的人為的不平等要想得到基本消除則更為艱難。從世界范圍內(nèi)考察，絕大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)分治，只涉及行政建制與轄區(qū)劃分以及政府組織與職能的繁簡，而與居民的身份無關(guān)。市民抑或農(nóng)民，只是一種職業(yè)或居住地的標識，并不存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。

　　在中國，傳統(tǒng)的二元戶籍管理結(jié)構(gòu)的打破，并不是政策變遷就能自然達成的結(jié)果，亟待建立和健全與之相適應(yīng)和配套的制度。近日出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》不再繞彎，而是直面戶籍改革中的最大難題。“意見”提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”。毫無疑問，這是國家對公民平等權(quán)的應(yīng)有尊重，也是對法治最直接的詮釋。

　　當然，戶籍改革的固有障礙并不因“意見”而消失。且在社會轉(zhuǎn)型的過程中，新的障礙又出現(xiàn)了。一個最棘手的問題是：地區(qū)發(fā)展的不平衡，導致北上廣等大都市“一戶難求”，而作為人口凈流出地的小縣城，卻越來越多地面臨著鄉(xiāng)村空巢和老齡化問題加劇等嚴重社會問題。今天的戶籍改革，不但要有一紙代表頂層設(shè)計的“意見”，還應(yīng)用法律的方式將改革的目標和改革的成果固定下來，讓城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度不會再因政策執(zhí)行的變化而異化。以此視角觀察，戶籍改革其實不僅在于改革傳統(tǒng)的二元戶籍管理結(jié)構(gòu)，更在于改革催生出二元戶籍管理結(jié)構(gòu)的制度土壤。(王琳)

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